來源：中國（guó）證券報

記者獲（huò）悉，針對近年來PPP模式在發展過程中出現的新問題、新需求，相關部門已開始修（xiū）訂《政府和社會資（zī）本合作模式操作（zuò）指南(試行)》《政（zhèng）府和社會資本合作項目財政承受能力論證（zhèng）指引》。修訂（dìng）後的文件有望於四季度發布。業內人士分析，規（guī）範政府基金預算在PPP項目中的應用（yòng）及完善收益分享和風險分擔機製設計有望在修（xiū）訂版文件中重（chóng）點體現。

規範政府基金預算應用

地方政府借基金預算規避10%紅線的現象（xiàng）近年來頻（pín）頻出現。

10%紅線是在2015年財政部發（fā）布的《政府和社（shè）會資本合作項目財政承受能力論證指引》中提出的。該《指引（yǐn）》稱，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排支出責任（rèn），占一般公共（gòng）預算支出比例應當不超過10%。

近年來隨著PPP入庫項目不斷增加，財政承受能力10%紅線是否在此次修訂範圍內備受關注。

中國財政科學研究院PPP研究（jiū）所成果轉化（huà）室主任卓識表示，10%紅線是在參考借鑒國際通行（háng）標準(6%-7%)的基礎上，結合我（wǒ）國城鎮化發展實際需要，經過反複論證最終確定（dìng）的“上限”，依照總量（liàng）控製原則，從全國財政收入和支出的全方位通盤進行考慮的，所以（yǐ）10%紅線不太可能有變化。

財政部5月發布的《築牢PPP項（xiàng）目財政承受能力10%限額的“紅線”——PPP項目財政承（chéng）受能力匯總分析報告》(以下簡稱《報告》)中也強調，下一步將堅守規範運作的底線，嚴控財政承受能力10%的紅線。

《報告》指（zhǐ）出，要完善財政承受能力論證製度，完善項目庫功能，對支出（chū）占比7%-10%的地區進行風險提示，對超過10%限額的地區暫停新項目入庫。

“個別地（dì）方（fāng）實施的PPP項目已麵臨一般公共預算支出比例10%紅線被突破（pò）的風險。”中國投資谘詢有限責任公司政府與公共谘詢事業部谘詢總（zǒng）監吳贇稱，在地方政府仍有相當（dāng）數量基礎設施和公共服務項目待啟動的背景下（xià），地方財政在實施財政承受能力論證製度（dù）時，更希望能夠找到適合的突破口。因此，每年預（yù）算規模可觀的政府性基金預（yù）算自（zì）然成為各（gè）方議論的焦（jiāo）點。

對於如何規範政府基金預算（suàn）在（zài）PPP項目中的應用，中國財政科學研究院PPP研究所政策研究室主任鄢（yān）曉發（fā）表（biǎo）示，規範政府基金預（yù）算目前有兩個方向：一是把一（yī）般公共預算和基金預算統一納入財政支出能力評估範圍並統（tǒng）一管（guǎn）理，這相當於擴大了財政支出（chū）的（de）分母（mǔ）基數，會涉及10%比例（lì）如（rú）何平衡的問題;二是兩者分開評估和管（guǎn）理，需要設定以基金預算形式參與PPP的規範問題。不（bú）管哪種形式，一些（xiē）以不合理運用基金預（yù）算為手段，變相突破10%紅線的行為都（dōu）將在修訂（dìng）版文件中（zhōng）得到（dào）規範。

合理設計收益分享風險分擔機製

專家認為，PPP項目中（zhōng），政府承擔風險過大。相當（dāng）多（duō）的PPP項目通過政府承諾保底等方（fāng）式，提前鎖定財政購買PPP服務，實（shí）際是由（yóu）政府單方麵承擔（dān）風險（xiǎn），社會投資人近乎零風險，無法實現風險共擔。

中國證券報（bào）記者獲悉，修訂後的文件將明確雙方享有的權利和承擔的風險，把收益分享和風險分擔更加合理化。

北京大學經濟學院副教授袁誠認（rèn）為，要認識到債務、效率、風險的匹配性，合理製定收益分享、風險分（fèn）擔機製。政府與社會資本風險分擔機製的設計要按照“讓最有（yǒu）能力控製（zhì）風險的一方承擔該風險”的（de）原（yuán）則，政府應更（gèng）多承（chéng）擔（dān）政策、法律等方（fāng）麵（miàn）的風險，社（shè）會（huì）資本方應更多承擔經營、管理等方麵的風險。此外（wài），要（yào）重視PPP項目的不確定性，留存合理的政府與社會資本博弈空間（jiān）。PPP項目由於投資大、周期長，在建造、運營等生命周期內的每個階段均存在較大風險，對社會資本缺乏足夠的吸引力。此時，一方麵（miàn），應避免政府對社會資（zī）本方的投資（zī）本金或投資收益做兜底承諾，而將風險完全轉移給政府;另一方麵，應避免讓社會資本方完全承擔所有（yǒu）風（fēng）險，嚴重打壓社會資本方的積極（jí）性。合理做法是，針對（duì）政府對社會資本方的日（rì）常支出責任，應嚴格以社會資本方的績效和產出為計（jì）價標準;針對其他不可抗力的影響，應留存足夠的政府與社會資本談判協商空間，審慎對待各類或有風險、價（jià）格調整等事宜，合理（lǐ）劃分新（xīn）的政府支出（chū）責任。

進（jìn）一步完（wán）善PPP條例

業內人（rén）士認（rèn）為，PPP模（mó）式在我國推廣過程中，因為立法不及時、政策不完善、信用體係（xì）不健全等問題，出現了明股實債、政（zhèng）府兜底等“假PPP”現象，積累了一些隱性風險。因此，加快立法成為規範（fàn）PPP發展的頭等大事。

3月國務院（yuàn）辦公廳印發的《國務院2018年立法（fǎ）工（gōng）作（zuò）計劃》將（jiāng）PPP條例列入立法工作計劃。8月國務院辦公廳印發的《全國深化“放管（guǎn）服”改革轉變政府（fǔ）職能電視電話會議（yì）重點任務（wù）分（fèn）工（gōng）方（fāng）案（àn）的通知》明確提出，年底前製定出台基礎設施（shī）和公共（gòng）服務領域政府和社會資本合作條例。

“在此前PPP項目庫規（guī）範（fàn）過程（chéng）中（zhōng），部分社會（huì）資本和金融機構對PPP有點失去信心。在此情況下，PPP條例被中央督（dū）促盡快出台，顯得格外重要。”國家發（fā）改委和財政（zhèng）部PPP雙庫定向邀（yāo）請專家薛濤表示，總體（tǐ）來看（kàn），PPP條（tiáo）例主要（yào）起到宏觀促進作（zuò）用，未來（lái）PPP條例（lì）需照顧到各（gè）種領域和PPP的各（gè）種模式，分類型改進優化措施（shī）仍待討論。針對每（měi）一種不（bú）同的PPP類型，還需多（duō）部門和各行業拿出細化方案。

中國政法大學研究生院院長李（lǐ）曙光認為，當前PPP立法的（de）首要工作是（shì）找準問（wèn）題，PPP項目亂在什麽（me）地方，哪（nǎ）些（xiē）是法律問題，哪些是實施中的管理問題或操作問（wèn）題。因此，當PPP項目出現問題時，應有問（wèn）題反饋（kuì）機製與應對機製，這就要求地方政府運（yùn）作PPP項目時，應建立項目跟蹤機製、監督機製與止損機（jī）製，涉及到權利（lì）義務法律關係（xì）不清、責任不（bú）明的事項，應及時上升到立（lì）法層麵，盡快製定遊戲規則，防（fáng）止係統性風險發生。