來源：水工業市場雜誌（zhì）

隨著農村經濟的快速發展，農村生活汙水和垃圾處理成為人們普遍關注的（de）現實（shí）問題，但現有的農村生活汙水和垃圾（jī）處理模式（shì）難以解決農村的環境汙染問題（tí）。本文主要就我國農（nóng）村目前亟待解決的生活汙水和垃圾處理PPP模式進行探討，以期拋磚引（yǐn）玉，推動該類項目的（de）實踐操作。

一（yī）、農（nóng）村生（shēng）活汙水（shuǐ）和（hé）垃圾處理現狀（zhuàng）

我國很早就提出了（le）農村生活垃圾村收集（jí）、鎮轉運、縣處理的垃圾收（shōu）集處理思路，但由於地方財（cái）政難以支撐這麽龐大的垃（lā）圾處理係統工（gōng）作，至今隻有縣城及（jí）部分鄉鎮所在地的垃（lā）圾得到（dào）轉運處理。農村汙水處理同垃圾（jī）處理一樣，最好的也隻延伸到了鄉（xiāng）鎮。大部分地區垃圾（jī）就地焚（fén）燒或亂堆亂放，垃圾和汙水靠下雨衝入河流，造成河流和大氣汙（wū）染。

二、農村（cūn）生活汙水和垃圾處（chù）理現狀

1.農村基礎環保設施滯後，管理體係缺（quē）乏

由（yóu）於農村區域特點，農村生活汙水、垃圾處理技術（shù）與城市有較大差（chà）異，與城鎮汙水處理廠處理規模相（xiàng）比，農村生活汙水處理設施的處理規（guī）模大（dà）多數在幾百（bǎi）噸左右，無法形成（chéng）規（guī）模效益，且農村人口居住分散，汙水收集（jí）困難，並由於特定曆史和經濟條件下形（xíng）成獨特的城鄉（xiāng）二元經濟（jì）結構（gòu），加之農業（yè）廢棄物排放量巨大，超過（guò）了環境承納能力，基（jī）層政府提（tí）供農村環保基（jī）礎（chǔ）設施建設嚴重不足，缺乏有效的（de）公共（gòng）服務投融資機製和政（zhèng）策等管理（lǐ）體係，絕大多數鄉村（cūn）基本沒有能力單獨（dú）建設和管理汙（wū）水處理設施。

2.單純依靠政府投入，資金不足

農村生活汙水、垃圾處理設施（shī）屬於公共基礎設施，政府（fǔ）具（jù）有建設的主導責任（rèn）。但農（nóng）村地廣人稀，汙（wū）水、垃圾等基（jī）礎設施建設和管護（hù）資金投入較大，單（dān）純依靠政府投入，渠道單一，尤其一些農業縣，財力相對薄弱，政府投入經費明顯不足。

3.農村宣傳教育不夠深（shēn）入

受人力、資金條件（jiàn）限製，環境汙染宣傳教育還沒（méi）有真正（zhèng）深（shēn）入到農村。基層幹部環保法製觀念薄弱，注重（chóng）發展輕視環境保護，加之農民學曆偏（piān）低，意識（shí）不到環境保護的重要性，依法維權（quán）意識薄弱，對（duì）生活汙水、垃圾處（chù）理的環境危害認識不足，日常生產、生活（huó）缺乏指導學習資料，難以適應新農村建設的需要。

三、PPP模式的應用及創新模式選擇

1.PPP模式的應用

PPP模式即政府（fǔ）和社會資本合作（zuò）。財政部（bù）於2014年5月正式（shì）設立（lì）了政府與社會資本合作的工作領導小組，PPP模式進入規範化軌（guǐ）道。近（jìn）年（nián）來，PPP模式已經在高速公路、軌道建設、水力發電等方麵取得了不錯的應用成效。2017年7月1日，財政部、住房和城鄉建設部、農業部和環境保護部（bù）聯合發布《關於政府參與的汙水、垃圾（jī）處（chù）理項目全麵實施PPP模式的（de）通知》(財建〔2017〕455號)指出，擬對政府參與的汙水、垃圾處理項目全麵實施（shī）PPP模式。

2.PPP創（chuàng）新模（mó）式選擇

根據我國政（zhèng）策要求，農村基礎設施建設運作模式有（yǒu）以下3種：

（1）政府傳統建設（shè）模（mó）式

對於財（cái）力比較充裕的地區，政府通過招投標（biāo）方式，選擇施工建設方，由（yóu）政府財政出資完（wán）成（chéng）農村生活汙水、垃圾處理等（děng）基礎設施建設，後（hòu）由政府自行運營或委托運（yùn）營。該模式要求（qiú）政府具有充裕的財政資金，用於安排建設，同（tóng）時要求政府具（jù）有（yǒu）較高專業技術能力或運（yùn）營管理能力，從技術和管理上（shàng），滿足農村生活汙水、垃圾處理運營的需要。但就目（mù）前基層財力現狀而言，無疑（yí）是紙上談兵。

（2）政府購買服務模式

政府購買服務，是（shì）指通（tōng）過發揮市場機製作用，把（bǎ）政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務（wù）事項，按照一（yī）定的方式和程序，交由具備條件（jiàn）的社會力量和事業單位（wèi）承（chéng）擔，並由政府根據合（hé）同約（yuē）定向其支付費（fèi）用（yòng）。根據《財政部關於堅決製止（zhǐ）地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知（zhī）》(財預（yù）〔2017〕87號（hào）)的要求，嚴（yán）禁將建設工程與服務打包作為政府（fǔ）購買服務項目，因此購買服務應（yīng）嚴格限（xiàn）製在屬於政府職責範圍、適合采取市場化方式提供、社會力量能（néng）夠承擔（dān）的服務（wù）事項，列入政府購買服務指導性目錄。而（ér）生活（huó）汙水和垃圾處理屬於市政工程，不在政府（fǔ）購買服務（wù）指導性（xìng）目錄中。

（3）PPP模式（shì）

國務院辦公（gōng）廳《關（guān）於創新農村基礎（chǔ）設施投（tóu）融資體製機製（zhì）的指導意見》(國辦發〔2017〕17號)指出，支（zhī）持各地通過政府和社會資本合作模（mó）式，引導社會資本投向農村基（jī）礎設施領域。《農村（cūn）人居環境整治（zhì）三年行動（dòng）方案》指出，鼓勵（lì）各類企業積（jī）極參（cān）與農村人居環境整治項目，規範推廣PPP模式，通過特許經營等方式吸引社會資本參與農村（cūn）垃圾汙水處理（lǐ）項目（mù）。

四、案例分（fèn）析

本文針對以上3種模式（shì），依據財（cái）政部政府和社會資（zī）本合作（zuò）中心平台管理庫（kù）“常州市武（wǔ）進區農村分散式（shì）生（shēng）活汙水處理工程(一期)PPP項目”為例，對不同模式下的物有所值進行分析。

1.案例概況

本工程涉及對常州市武進區下（xià）轄的徨裏鎮、嘉澤鎮、禮嘉鎮、洛陽鎮、前黃鎮、雪堰鎮和（hé）牛塘（táng）鎮7個建製鎮、602個自然村進行生活汙水收集與處理，受益（yì）戶數為36752戶；其中一期工程涉及215個自然村，受（shòu）益戶數為15074戶。投資估算總額為24321.01萬元，其中建設（shè）投資費用23862.19萬元（yuán），建設期貸款利息458.82萬元。擬采用PPP模式，進行特許經營合作，共同組建成立項目公（gōng）司負責項目建設及運營管理，並在合作期末移（yí）交（jiāo）給政府。

2.物有所（suǒ）值(VfM)分析

根據本項目特點，不適宜采用政府購（gòu）買（mǎi）服務模式。

武進區財政局根據（jù）《關（guān）於印發<PPP物（wù）有所值評價指引(試行)>的通知》(財金〔2015〕167號)文（wén）件要求，組織政府（fǔ）相關（guān）部門、財政、資產（chǎn）評估、會計、金融等（děng）經濟方麵專家（jiā），以及行業、工（gōng）程技術、項目管理和法律方麵專（zhuān）家召開物有所值（zhí）評價專家論證會，通過比（bǐ）較PPP模式和政府傳統建設（shè）模式（shì）的優劣，采用定性、定量兩種方式對該（gāi）項目進行論證。

（1）定（dìng）性分析

經論證，該項目采用PPP模式物有所值定性評價得分為84.24分，高於合格標準(60分)，通過物有所值定性評價。

（2）定量分析（xī）

本項目采用（yòng）政府傳統建設模式，通過招標（biāo）采購，政府自建（jiàn）自營項目產生的成本的淨現值(PSC)為21363萬元；采用PPP模式，項目所（suǒ）承擔的（de）全生命周期成本的淨現值(PPP)為20127萬元；兩者相比物有（yǒu）所值 (VfM)為1236萬元。

物有所值定量評價PPP值小（xiǎo）於（yú）PSC值，物有所值（zhí）量值和指數均為正，該項目適合采用PPP模式（shì）實施。

綜上所述，本項目采用PPP模式比采用傳統方式將節省成本費用，同時本項目交付（fù）給社（shè）會資本來做，可充分發揮社會資本的技術（shù）優勢（shì）和管理經驗，提（tí）高項目運營效益，推動項目的長期（qī）穩定運營。

五、推行農村生活（huó）汙水和垃圾處理PPP模式實施要點（diǎn）分析

對目前農（nóng）村生活汙水和垃圾（jī）處理項目，無論是從（cóng）政策導向還是現實選（xuǎn）擇上，PPP模式都具備其獨特優勢（shì）。但是在項目設計和實施操作過程中，還需要關（guān）注以下問題：

1.合理確定邊界條件（jiàn），風險共擔

農村各地區區域差別較大，需按照地區差異，因（yīn）地製宜采用適（shì）合的技術（shù）和處理模式，合理（lǐ）確定項目合作邊界條件、合作（zuò）內容，明確政府和社會資本的責權利的劃分，確定政府和（hé）社會資本（běn）的風險承擔方式，合理共擔風險（xiǎn）。

2.高效（xiào）區域統籌安排

農村生活汙（wū）水和垃圾處理（lǐ）項目（mù）往往投資額較小（xiǎo），居民住宅區域（yù）分（fèn）散，無法形成規模效益，若按各行政村單獨立項審（shěn）批實施，會（huì）導致縣域範圍內類似小型項目居多，前（qián）期費（fèi）用翻倍增加。因此政府應由旗縣相關（guān）主管（guǎn）部門統籌安排，成立項目實施領導小組，將農村（cūn）生活汙水和垃圾處理項目整體打包，將縣域範圍內的農村生活汙水和垃圾處理項目進行捆（kǔn）綁實施，統一規劃、統一建設、統一運行、統一管理，提升項目的規模效益，提高項目收益能力，吸引實力過硬的社（shè）會（huì）資本。而（ér）且采（cǎi）用（yòng）項目整體打包立（lì）項的辦法，還可以降低前期（qī）各類谘詢費用，節省（shěng）人力、物力，提高審批、實施效率。

3.理清土地供應問題

農村土地是集體所有（yǒu）、依（yī）法（fǎ）由農民集體使用的（de）耕地、林地、草地，以及其（qí）他依法用於農業的土地，簡稱為農地（dì）。農村生活汙水和（hé）垃圾處（chù）理PPP項目用地多數集（jí）中在居（jū）民聚集區，單個項目體量小，占地選址零星分（fèn）散，不符合土（tǔ）地利用整體規劃，根據《關於深（shēn）入推（tuī）進農業供給側（cè）結構（gòu）性改革做好農村產業融（róng）合發展用地保障工作的通知》中關於（yú） “鄉(鎮)土地利用（yòng）總體規劃可以預（yù）留少量(不超過5%)規（guī）劃建設用地指標，用於（yú）零星（xīng）分散（sàn）的單獨選址農業（yè）設施、鄉村設施等建設”的規定，項目實施可利（lì）用（yòng）預留建設用地指（zhǐ）標解決土地供應指標（biāo）問題。

4.加強政府專項資（zī）金整（zhěng）合

目前農村生活汙水和垃圾處理（lǐ）項目，由水務、發改、環保、住建等多個行業（yè）主管部門分管，均有各類政府專項資金，可（kě）以用於項目建設和運營補貼支付，縣政府在整合（hé）項目的同時，也可以整合不同渠道下達的專項資金，根據其建設內容、來源和用（yòng）途要求，合理規劃安排，利用好各項補助資金，提高專項資金使用效益，減輕財政支付壓力。

5.完善定價調價（jià）機製

當（dāng）前農村生活汙水和垃（lā）圾處（chù）理的價格形成機（jī）製不完善，汙水垃圾處理農戶繳費製度推廣尚有一定難度。因此積極探索（suǒ）農戶繳（jiǎo）費、村集體補貼、財政補助相結合的付費機（jī）製，綜合考（kǎo）慮建設運營成本、財政承受能力、農村居民意（yì）願，合理確定服務價格水平（píng）和（hé）補償機製，是此類項目的難點問題。

6.建立合理的運營（yíng）補償機製

農村生活汙水和（hé）垃圾處理項目（mù），在誰汙染、誰治理、誰付費無法推行的情況下，設置合理的項（xiàng）目回（huí）報機製，對於項目成功落地至關（guān）重要。對（duì）於財力不足的縣，一方麵（miàn），地方政府應（yīng）加大財政資金傾斜力度，統籌政府各類資金，支持農村生活汙水和垃圾處理。另一方（fāng）麵，結合垃（lā）圾的資源化利用，增強項目的（de）經營性，通過（guò）經營性收入的提升，提高項目盈利能力。有條件的縣可（kě）以將農村生活汙水（shuǐ）和垃（lā）圾處理與（yǔ）產業、園區、鄉村旅（lǚ）遊等進行（háng）捆（kǔn）綁，實行一體化開發和建設，增加運（yùn）營第（dì）三方收益來源。

7.充分調動農民參與積（jī）極性

農村生活（huó）汙（wū）水（shuǐ）和垃圾處理，與農民的利益息息相關，項目設計應充分（fèn）考慮調動（dòng）農民參與積極（jí）性。鼓（gǔ）勵社會（huì）資（zī）本與村鎮村民自（zì）治組織、新興農業經營主體密切合作，引導農民（mín）參與項目規劃（huá）和實施，推行村莊保潔（jié）員製度，通過分散式汙水垃圾的資源化利用，為農（nóng）民提（tí）供肥（féi）料和能源，使農民得到實惠，完善（shàn）與農（nóng）戶的利（lì）益聯（lián）結機製（zhì），建立長期穩定的合作（zuò）關係。

8.加強績效監督考核

為確保農村生（shēng）活汙水和垃圾處理項目長期穩定運營，應加強（qiáng）項目的運營績效考核，建立績效考核與付費掛鉤（gōu）機製。通過建立戶、村、鎮、縣(旗)的（de）多級監督管理考核機製，設立績效（xiào）考核小組（zǔ），確保項目穩定運營，提高項目運（yùn）營的效率（lǜ）和效果。