來源：W品牌實驗室

自2013年PPP政策密集出台以來，相關項目大規（guī）模上馬。六年來，行業也經曆了從起步到野（yě）蠻生長，再到（dào）跌（diē）入穀底的過程。

就在社會對PPP反思之聲此起彼伏之際，財政部於近（jìn）日印發了《關於推進政府和社會資本合（hé）作規範發展的實施意見》(以下簡稱實施意見)，標誌著行業逐（zhú）漸進入理性發展（zhǎn）階段。

而在規範發（fā）展時代，隻有對公共服務領域（yù）理解更透徹、現金流穩定、融資能力更強的企業才能脫穎而出，真正度過行業低穀。

PPP模式（shì）從何而（ér）來，政府為何力推?

近年來，中國城市化兩大驅（qū）動（dòng）因素——土地財政（zhèng）和地方政府舉債出現變化。

隨著國家（jiā）對於房地產市場的規範和“房住不炒”方針的確立，像過去那樣依靠房地產拉動經濟的模式（shì）已經結束，靠地方土地財政為（wéi）支撐的經濟發展模式（shì）不再（zài）有（yǒu）效，從（cóng）而影（yǐng）響地方政府的財政收入。而近幾年的供給側改革中有一項任務是去杠（gàng）杆，即減少地方政府和地（dì）方（fāng）平台公司（sī）的（de）債務。如果再通過發債加杠杆來推進（jìn）城市化，也已不合時宜（yí）。

在土地財（cái）政無法持續、地方政府不再加（jiā）杠（gàng）杆的情況下，要想實現國家治理（lǐ）現代化、財政體製（zhì）改革（gé）、新型城鎮化和解決地方債務等的要求，就要有效利（lì）用社會存量資金幫助政府進行城（chéng）市化（huà）建設，PPP模式成為連接政府和社會資本之間的一把鑰匙。

PPP模式通過政府和社會資本合的作模式，在基（jī）礎設施及（jí）公（gōng）共服務領域建立的（de）一種長期合作關係，在實現公共（gòng）建設功能的同時，也為私營部門帶來利益。由於私營（yíng）部（bù）門（mén）分擔了公共部門的初期財政投（tóu）入（rù），PPP模式可減少政府負債。PPP由社會資本承擔設計、建設、運營、維護工作，並通過“使（shǐ）用者（zhě）付（fù）費”及必要的（de）“政府付費”獲得合理投資回報;政府負責基礎設施及公共服（fú）務價格和質量監管，保證公共利益最大化。若（ruò）利用得好，PPP模式能讓公共和私營部門實現雙贏。

1992年，英（yīng）國最早（zǎo）應用PPP模式。在發達國（guó）家，該模式也已廣泛（fàn）應用於基礎設施建設中，如水廠、電廠、公路、環保項目等。

2014年以來，隨著財政部和（hé）發改委大力推進PPP模式，我國已（yǐ）成為全球最（zuì）大的PPP市場。

PPP行業現狀（zhuàng）如何，哪些問題（tí）最常見?

經過（guò）了近六年的發展，PPP市場（chǎng）呈現整體規模持續擴大、項目加速落地的特征。據財政（zhèng）部數據，目前全國PPP入庫項（xiàng）目8839個，入庫項（xiàng）目金（jīn）額為13.41萬億元。其中，市政工程、交通運輸、生態建設和環保、城鎮綜合開發、水利建設和教育等領域的項（xiàng）目最為集中，約占總數的80%。PPP模式在各行業中的發展（zhǎn）並不平（píng）衡，高投入、盈利模式清晰的市（shì）政（zhèng）工程仍是PPP熱點。

在（zài）PPP發展過程中（zhōng），也不可避免地出現了一些問題，並（bìng）在過去兩年集中爆發。自PPP模（mó）式加速推進以來，大量資金蜂擁而至（zhì），地方投資建設過熱。但由於前期準備不足，PPP項（xiàng）目泛化、異化現象頻發，行業服務能力也（yě）跟不上項目上（shàng）馬的速度。

在金融去杠杆的政策（cè）大環境下，許多PPP項目的中（zhōng）標（biāo）企業陷入財務困境（jìng）。融資渠道變窄（zhǎi）、融資成（chéng）本上升、金融（róng）機構對PPP項（xiàng）目貸款更（gèng）謹慎，讓不少企業資金鏈斷裂，導致PPP項目停工。

以環保行業知名上市（shì）公司、前期拿（ná）PPP項目激進的東方園林（lín）為例，該公司自2015年以來快速拿下眾多PPP環保項目，業績增長和公司擴張速度一時無人可以企（qǐ）及。擴張最快的2017年（nián）度（dù），東（dōng）方園林就中標了PPP項目88個，累計投資額1434.51億元，在環（huán）保領域也迅速超過了深耕行業多年的碧水（shuǐ）源、北控等“老兵”。

然而因融資環境收緊，去年該公（gōng）司（sī）出現債券募集困難、多（duō）處工地停工、拖欠員工工資等問（wèn）題，隨後又（yòu）引出股價暴跌、股權質（zhì）押爆倉等一連串問（wèn）題。

其（qí）次（cì），一些地方政府隱性債務加（jiā）劇，與PPP模式的應有之意背道而馳。財（cái）政部規定，每年度用於支付和補（bǔ）貼全部PPP項目的支出不能超出當地一般公共預算支出比例的10%，再加上一些地方政府沒有將特定基（jī）礎設施運（yùn）營（yíng）費用納入財政（zhèng）預（yù）算，或者相應預（yù）算額度嚴重不足，且又沒有明確穩定的付費資（zī）金來源，導致其無法按時足額支付企業的相關費用，令企業應收（shōu）賬款居高（gāo）不下（xià），加劇了地（dì）方政府隱性債務的問題。

在監管趨（qū）嚴背景下，由於擔心政府債務情況惡化（huà），許（xǔ）多財政承受能力有限的（de）地方（fāng）政府又（yòu）“一刀切”地叫停PPP項目，導致參與這些項（xiàng）目的企（qǐ）業融資成本大幅提升。

一些地方政府則觀（guān）望中（zhōng）央政策導向，要（yào）求政府投資類所有續建及未開工建設的項目一律停止施工建設，現金流少、缺少經營性質的PPP項目受到嚴格限製，以防範化解（jiě）政府債務（wù）風險。

在（zài）PPP項目實施過程中的各種（zhǒng）問題，也反映出目（mù）前我（wǒ）國PPP模式的運作缺乏（fá）國家法律法規層麵的支持，社會資本麵臨法律保障不完善的問題。

在政府主導話語權的PPP市場中，一些地方政府過於關注自身的財政壓力而忽（hū）視需承擔的責任，造成政府角色的缺位和錯位，對PPP項（xiàng）目的順利實施、社會資本參與PPP項目的積極性都帶來較大影響。

PPP將（jiāng）逐步進（jìn）入規範發展時代

正（zhèng）是由於在實（shí）踐PPP模（mó）式的（de）過程中遇到各種（zhǒng）問題，國家開始逐漸發布行業規（guī）範（fàn），引導行業重回健康發展軌道。

2017年下半年國家開始陸續出台（tái）相關文件，包括財政部（bù）的“87號文”、“92號（hào）文”和“192號文”， 發改委和證監會聯合印發的“2698號文”等。

近日，財（cái）政（zhèng）部發布（bù）的實施意見明確定義了規範的PPP項目（mù）應符合的（de）條件：屬於公共服（fú）務領（lǐng）域的公益性項目，合作期限原則上在10年以上，按規定履行物有所值評價、財政承受能力論證程序等。

實施意見（jiàn）還規定新上政府付費項目原則上（shàng）應（yīng）符合審慎要求（qiú），如（rú）財政支出責任占（zhàn）比超過5%的地區，不得新（xīn）上政府付費項目等（děng）。

“規範”是實施意見中的關鍵詞，對行業中的眾多細節進（jìn）行（háng）了規範。不過，文件也並未對PPP模（mó）式進行“打壓”，反而加大了對規範的PPP項目（mù）的支持（chí）力度（dù）。

例如，實（shí）施意見表明（míng），要鼓勵民資和外資參與、加大融資支持、聚焦（jiāo）重點領域、保（bǎo）障合理支出。還提（tí）到向（xiàng）民營企業推介政府信（xìn）用良好、項目收益穩定的（de）優質項（xiàng）目，並在同等條件（jiàn）下對民營企業參與項目給予優先支持。

不少業內人士認為，實（shí）施意見的發布說明PPP進入規範調整的（de）發（fā）展階段，為（wéi）市場化規範運作的PPP項目帶來信心。

中國財政科學研究（jiū）院PPP研究所專家卓識對《經濟參考報》稱，此次實施意見是自財政部印發《政府和社會（huì）資本合作模式操作指南(試行（háng）)》後的又一綱領性文（wén）件，在思想（xiǎng）上是（shì）傳承的，作用上是引領的，且沒有強調文件有（yǒu）效期，說明PPP進入規範常態化調整發展階段。

大嶽谘詢總經理金永祥對上述媒體表示，實施意（yì）見對規範化PPP的條件作出了明文規定，為地方政府操作PPP製定了清晰的邊界條件，會大大（dà）提（tí）高PPP的運作效率。

部分企業將脫穎而出（chū）

在監管趨嚴、行業規範化的背景下，隻有融資能力較好並遵守行業規範的企業，才能在PPP行業中實現可持續發展。

一方麵，PPP項目大多帶有公益或公共品性質，所以具有投資回報周期長、現（xiàn）金流回款較慢、對資金和融資能力（lì）要求高等（děng）特點。另一方麵，PPP行業特點要求參與合（hé）作的企業不能擁有（yǒu）“超額回報”。

正因為上述特征（zhēng），許多觀（guān）點認為國企（qǐ）、央企或（huò）許天（tiān）然就更適合做PPP的社會（huì）資本方。

《證券日報》表示，央企是目前PPP市場最主要（yào）的參與者。該媒體援引專家（jiā）觀點稱，央企具有（yǒu）資金雄（xióng）厚、融資能力強、高質量（liàng）人（rén）才儲備多、與地方政（zhèng）府糾紛更（gèng）易協調等優勢，使其成為PPP業務（wù）中最重要的社會資本方（fāng）。

一（yī）個比較典（diǎn）型的（de）案例（lì），是老牌彩電企業康佳。去年，康佳開始實施以轉型升級為導向的發展新戰略，目前在A股上市的康佳最主要的概念正是“PPP”。 康佳去年年報顯示（shì），在PPP模式應用較廣的（de）環保（bǎo）行業，其營收占（zhàn）比已從2017年的（de）“0”上升到去年的6.78%。自去年5月成立以來，康佳（jiā）環保（bǎo）事業部（bù）累計拿下15個PPP項目（mù），訂單總金額超110億元。

康佳的大股東華僑城正是國資背景，背後是國資委。擁有國資背景和相對的融資便利條件，使康佳在較短的時間內（nèi）快速切入PPP環保項目，在諸多環保企業麵（miàn）臨（lín）融資困難的情況下，得以（yǐ）逆勢擴（kuò）張。

不過，蘇寧金（jīn）融研究院宏觀（guān）經濟研究中心主任黃誌龍（lóng）提醒稱，國資背景的企業參與PPP同樣也麵臨風（fēng）險，一是PPP項目自身的風險，包（bāo）括（kuò）對於項（xiàng）目盈利前景和現（xiàn）金流考慮相對不足;二是參與PPP項目的杠杆率過高。

可見即便是國企、央企，也不（bú）能貿然進入PPP領域。能進入賽道的企（qǐ）業，首先（xiān）要對自身現金流有信心，其央企背景才能為項目的順利實施進一步提供保障。

在PPP行業日益規範化的當下，能夠緊（jǐn）貼國家PPP政策的大方向，回歸行業本（běn）源，又擁有融資便利和風控能力的企業，才能在PPP領域取得更好發展。