來源：濟邦谘詢

根據《全國PPP綜合信息平台項目管理庫（kù）2019年第三季度報》，截至2019年10月（yuè），管理庫中PPP項目的累計總量為9249個(自（zì）2014年起算)，其中成功落地的PPP項目數量為6039個，約（yuē）占總量的65.3%。落地（dì）項目中，已實質性進入建設期開工的項目數量為3559個，考慮到建設期在3年（nián）以內的（de）PPP項目占比（bǐ）超75%，並且（qiě）部分項目為“存量+增量”項目，因（yīn）此預估目前已實質性進入運營（yíng）期的PPP項目數量占管理庫中PPP項目總量的比例（lì）將超過20%，2020年還將會有大量PPP項目進入運營期。那麽，PPP項（xiàng）目從建（jiàn）設期（qī）進入運營期階段，需要履行（háng）哪（nǎ）些合法（fǎ）合規程序，才算真正進入運營（yíng）期?本文筆者通過對（duì）某（mǒu）基建項目開展（zhǎn）履約（yuē）管理（lǐ）的親身體驗，對所需程序進行梳理，以（yǐ）期更多（duō）的PPP項目能盡快進（jìn）入穩定運營的狀態。

關於PPP項目在（zài）建設期及（jí）進入（rù）運營期的（de）程（chéng）序性問題對於實施機構和項目公司雙方都非常（cháng）重要，運營期的開始意味著PPP項目將正式進（jìn）入付費程序。然而，目前針對PPP項目的相關政策中並未（wèi）對項目進入運營期（qī）的界定作出明確規定，通常都是參照項目合同（tóng）條款執行，諸如“建設工（gōng）程竣工驗收合格後進（jìn）入運營期”等籠（lóng）統的表述。從法律角度來看，從一個（gè）階段進入另一個（gè）階段，應當是合同（tóng）雙方的意見統一（yī），而在PPP項目的實際執行過程中，實施機構與項目公司經常（cháng）就項（xiàng）目是否（fǒu）進入了運營期存在分歧，原因在於，如果隻是參照項目合同條款執行，那麽PPP項目建設期結束後就立刻進入了運營期，但實際上很（hěn）多（duō）項目並非如此，建（jiàn）設工程竣工驗收合格僅僅是達到可用性的最基（jī）本的要求。根據筆者的實操經驗，從（cóng）合同管理的角度分析，大部分基（jī）建（jiàn）項目由建設期進入（rù）運營期並不是一個瞬時行為，中（zhōng）間存在一個“非實質運營期”(即根據合（hé）同約定，項目已經進（jìn）入運營（yíng）期，但實質上，雙方需要（yào）梳理PPP項目建（jiàn）設期已（yǐ）發生的以及目前階段需完成的各類事項，確（què）保合同雙方的權利義（yì）務履行到位，導致項目未實質進入運營狀態，筆者在本文暫且稱為“過渡期”)，以運營期起始點為基準，將在此之前的各項工作、各項狀態做一個係統梳理，確保（bǎo）實施機構與項目公司各自的（de）責任、權利和義務均已履行到位。當然，筆者認為，不是所有項目都存在所謂（wèi）“過渡期”，即便存在，每個項目（mù）的“過渡期”耗時長短也有差異（yì），但隻有完成了上述工作PPP項（xiàng）目才（cái）能真正（zhèng）意義上算（suàn）是進入了運營階（jiē）段。

本文以某基建類的PPP項目為例，從項目實操的角度，通過梳理該項（xiàng）目從建設期（qī）進入運（yùn）營期階段各方的權利義務，總結出三（sān）部分（fèn）內（nèi）容，包括建設期發（fā）生事項的確認、過渡期（qī）需完成（chéng）的事項以及運營期（qī）實質開始需（xū）完成的工作。筆者將從以上三部分（fèn）內容闡述建設期進入運（yùn）營期須注意的事項，並針（zhēn）對其中的重點事項進（jìn）行詳細論述及分析。

一、建設期發生事項確（què）認

當項目公司向（xiàng）實施機（jī）構提出PPP項目進入運營期階段申請開始，實施機構（gòu）應當依（yī）據《PPP項目合同》的對應條款確認本項目的“施工前期手續完備情況、開工日、監理的聘請及費用的支付、施工圖紙審查（chá）及工程（chéng）量清單審定（dìng）、施工總承包合同備（bèi）案、工（gōng）程分包情（qíng）況、設備與材料的采購、建設期履約保函的提交、融資擔保情況、專項補貼以及優惠政策等說明、前期費用的承擔、子項目施工進度計劃、質量保證和質量控製以及子項目竣工驗收情（qíng）況（kuàng）”等事項是否符合合同約定。若（ruò）存在不符合合同約定的事項，實施機構應當（dāng）責令項目公司限期整改或（huò）依據合（hé）同（tóng）對（duì）應條款對項目公司進行處罰（fá）。

鑒於以上各項內（nèi）容的複雜程度不同，筆者將對（duì）其中的重（chóng）點事項進行分析：

施工前期（qī）手續完備是PPP項目建設程（chéng）序合法的前提。

施工前期手續：實施機構需（xū）要確認項（xiàng）目公（gōng）司是否按照相關的規定(或協助實施機構)履行相關報批報建程序，依（yī）法（fǎ）依（yī）規取得了項目選址意見(規劃)、項目（mù）用地預審(國土)、項目審批、核準或備案(國家發（fā）展改革委)、建設（shè）用地規劃許可證(規劃（huá）)、安全預評價備案（àn）(安監)、項目土地招拍掛(若有-國土)、土地權證辦理(若有-國土)、建設（shè）工程規劃許可證(規劃)以及建設工程施（shī）工許可證(住建主管部門)等文件。

實施機構負責辦理的手續：根據財政（zhèng）部發布（bù）的（de）《關於印發<政府和社會資本合作(PPP)綜合信（xìn）息平台信息公開管理暫行辦（bàn）法>的通知》(財金[2017]1號)中的規定：“項目識別階段應（yīng）當公開的PPP項目（mù）信（xìn）息包括可行性研究（jiū）報告(含規劃許可證、選址（zhǐ）意見書（shū）、土地預審意見、環境影響評價報告等支撐性文件)及批複文件”，在此階段社會（huì）資本方還沒有介（jiè）入，所以以上手續通常都（dōu）是由（yóu）實（shí）施機構負（fù）責落實完成。

後果：若項（xiàng）目公司（sī）未按照相關規定辦理各種報（bào）批報建手續，法律後果較為（wéi）嚴重，《建設工程質量管理條例》(國務（wù）院令第279號)第（dì）五十七條指出，“違反本條例規（guī）定（dìng），建設單位未取得施工許可證或者開工報告未經批準，擅自施工的，責令停止施工，限期改正，處工程合同價款（kuǎn）1%以上2%以下的罰款”。因此（cǐ），若（ruò）發生項目公（gōng）司前期手續（xù）辦理不完備的情況時，實施機構應當責令項目公司立刻（kè）停止（zhǐ）施工，協助（zhù）項目公司辦理暫缺（quē）的相關手（shǒu）續後依法依（yī）規（guī）恢複施工，開展下一步相關工作。切勿默許項（xiàng）目公司“無證施工”，這與（yǔ）“無照經營”、“無牌駕駛”本質上並無區別。

竣工驗收是建設期進入運營期的重要節（jiē）點。

當項目工程具（jù）備竣工驗收條件時，項目公司應當及時（shí）書麵告知實施機（jī）構，同時向依據適用法律確定的竣工驗收主持單位提出竣工驗收申請報告。一（yī）般根據合同約定，工程項目的竣工驗收是建設期的最後一道程序。

二（èr）、過渡期需完成事（shì）項

待建設項目竣工驗收合格並且（qiě）實施機（jī）構（gòu）對上階段內容進行確認後，實施機構應當（dāng）對項目進行總投資竣（jun4）工結(決)算審計、建設期績效考核，並根據考核結果進行付費。為保證付費程（chéng）序的合規性，建議實施機構參照以下流程執行：

政府付費的確認是PPP項目執行過（guò）程中的核心環節（jiē）。

項目總投（tóu）資竣工結(決)算審計：項目公司應在竣工（gōng）驗收合格後盡快向實施機構和政府審計部門提供完整（zhěng）的竣工結算（suàn）報（bào）告及相關檔案，由政府審計部門對項目總投資進行（háng）竣工結(決)算審計。審計工作並非（fēi）一蹴而（ér）就，需要一定的時間完成，一般為6個月，具體時間還需參照PPP項目合同中的約定。項目總投資最終以實施機構和項目公司共同認可的第三方審計機構出具的決算數額為準。

可用性付費的計算：在項目公司按照可用性要求通過項目竣工驗收(未經（jīng）竣工（gōng）驗收，但實施機構未取得項目公司同意使用的，以轉移占有項目之日為竣工日期)，並且第三方谘詢機構已經出具了完整的項目總投資審計報告後，實施機構應當根據合同中約定的可用性服務費計算公式計算（suàn）出應當支（zhī）付給（gěi）項目公司的第一（yī）筆可用性（xìng）服務費金額。

建設期績效考核及付費：《政（zhèng）府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》(財（cái）金〔2016〕92號)中指出（chū）：“合（hé）同應當約定項目具體產出標準和績效（xiào）考（kǎo）核指標（biāo），明確項目付費與績效評價結果掛鉤”。由此（cǐ）可見（jiàn），績效（xiào）考核作為PPP項目政府付費支出的關鍵環節，是啟動對項目公司費用支付的必要條件。建議實施機構與政（zhèng）府財政部門聘請專業的第三方谘詢機構按照合同中的績效考核辦法對項目公（gōng）司進行建設期的績效考核，並以績效考核的結果作為依據（jù）為項目公（gōng）司支付第一筆可用性服務費用。

三、運營期實質開始需完成事項

在實施機構按照以上流程對項目公司支付第一筆可用性服（fú）務費用後，項目正式進入（rù）運營期階段。但對項目公（gōng）司而言（yán），責任並未結束，萬裏長征隻走完了第一段，運營期初始階（jiē）段項目公司還應當向實施機構繳納運營維護保函、遞交經營計劃並根據合同的約定購買必要的（de）保險。

履約保函體係（xì）是實施機構履行合同的重要手段。

為確保PPP項目（mù）能（néng）夠按照合同約定履（lǚ）行,實施機構通常會要求社會資本或項目（mù）公司提供一定的擔保。結合《政府和（hé）社會資本合作項目政府采購管（guǎn）理辦法》等PPP文件的規（guī）定，在PPP項目操作實務中基本已經形成投（tóu）標保函、建設期履約保函、運營維護保函和移交維修保函組成的（de）保（bǎo）函體係（xì）。本次筆者討論的PPP項目（mù）從建設期（qī）進入運營期階段涉及到（dào）的保函主要包括建設期履約保函及運營維護保函。

按照PPP項目全生命周期管理的特點，建設期履（lǚ）約保函及運營維（wéi）護保函在提交時間上應做到首尾（wěi）相連，所（suǒ）謂“一環扣一環”。因此在保函有效期的設置上，實施機構往往會要求下一階段保函的提交（jiāo）是上一階段保函解除的（de）前提條件。但在實際操作中，出於成（chéng）本和風險的考量（liàng），社會資本或項目（mù）公司往往會提出一份保函分（fèn）期提交或到期再展延的請求。對此法律及相（xiàng）關政策並沒有明確的（de）禁止，通常還是以（yǐ）實施機構和社會資本或項目公司之間的合意為準。筆者認為，分期提交不能保證社會（huì）資本或項目公司在保函到（dào）期後及時提交替（tì）換保（bǎo）函或進行保函展期，因此在一定程度上會（huì）加（jiā）大項目的履約風險，實施機構要審慎對待（dài）。

四、建議

根據筆者實操經驗，提出以下幾點（diǎn）建議供實施機構（gòu）和項目公司參考：

雙方做到不折騰，不幻想，聚（jù）焦合同（tóng）約定（dìng），逐一落實;

明確進入運營期的（de）各項要件，為未來通（tōng）過績效考（kǎo）核，計算付費做（zuò）好基礎工作;

各項工作應以合法（fǎ）有效的書麵文件（jiàn）為準（zhǔn），妥善保管、存檔;

建（jiàn）議（yì）項目公司務必獲（huò）得實施機構（gòu）簽發的或經雙方簽字（zì）蓋章的可以證明項目進入運營期階段的文件，例（lì）如《運營期啟動證書》等（děng）文件，避免在後續執行過（guò）程（chéng）中出現認定不清的情況，互相扯皮。